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為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重要決策部署，近日中辦、國辦印發(fā)了《有效降低全社會(huì)物流成本行動(dòng)方案》（以下簡稱《行動(dòng)方案》）?！缎袆?dòng)方案》面向國家要求和市場需求，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競爭力、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)為目的，針對(duì)我國物流發(fā)展不平衡不充分問題，以調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革為主要途徑，從5個(gè)方面部署了20項(xiàng)具體行動(dòng)，包含100多個(gè)政策點(diǎn)。《行動(dòng)方案》30處提及鐵路，并將“推進(jìn)鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域改革”作為20項(xiàng)具體行動(dòng)之首，明確了到2027年鐵路貨運(yùn)量、鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比力爭分別提高至11%、23%左右，港口集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量保持較快增長的目標(biāo)。這是著眼近年來降低物流成本中的突出堵點(diǎn)卡點(diǎn)，基于我國制度優(yōu)勢，通過調(diào)結(jié)構(gòu)促改革，推進(jìn)有效降低全社會(huì)物流成本的系統(tǒng)性、前瞻性和可操作性部署，必將推動(dòng)我國鐵路貨運(yùn)模式的歷史性變革和我國現(xiàn)代物流體系的系統(tǒng)性再造。

一、鐵路在有效降低全社會(huì)物流成本中的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮

黨的十八大以來，我國物流行業(yè)降本增效成效顯著，社會(huì)物流總費(fèi)用與GDP的比率穩(wěn)步下降，由2013年的18%降至2023年的14.4%，但與美國7.4%的水平相比仍有較大差距。我國宏觀物流成本相對(duì)偏高，與制造業(yè)比重高、實(shí)物貨運(yùn)量大、國土幅員遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜等客觀因素有關(guān)，也有結(jié)構(gòu)性因素。在結(jié)構(gòu)性方面，我國運(yùn)輸、保管、管理費(fèi)用占社會(huì)物流總費(fèi)用比重分別為53.8%、33.5%、12.6%，美國一般分別為65%—67%、26%—30%、5%—7%左右，我國保管費(fèi)用和管理費(fèi)用占比偏高。與主要發(fā)達(dá)國家相比，我國運(yùn)輸單價(jià)水平并不高，鐵路單價(jià)只有美國的30%左右，公路單價(jià)水平也不到美國的40%。造成我國社會(huì)物流成本相對(duì)偏高的重要原因是，我國物流發(fā)展中還存在一系列不充分不平衡的問題，物流組織化程度偏低、物品流通效率和物流資源配置效率偏低，“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”和多式聯(lián)運(yùn)中尚存在諸多堵點(diǎn)卡點(diǎn)。

一直以來，鐵路在我國國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著戰(zhàn)略性和骨干性作用。我國鐵路網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣泛，覆蓋了全國99%的20萬人口以上城市，與我國產(chǎn)業(yè)布局契合度較高；鐵路運(yùn)輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮，在全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)中支撐優(yōu)勢明顯，有世界上運(yùn)行效率最高的鐵路網(wǎng)絡(luò)；鐵路場站和專用線資源豐富，具有開展倉配一體業(yè)務(wù)的潛在優(yōu)勢，對(duì)于優(yōu)化我國物流基礎(chǔ)設(shè)施資源配置意義重大；鐵路運(yùn)輸節(jié)能環(huán)保，鐵路單位運(yùn)輸量的能耗只有公路的1/3至1/5，鐵路單位運(yùn)輸量的二氧化碳排放量只有公路的1/5至1/7，降碳減排優(yōu)勢突出。據(jù)測算，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比每增加1個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)物流成本將降低0.1—0.2個(gè)百分點(diǎn)，鐵路是有效降低全社會(huì)物流成本的重要力量。但從我國綜合運(yùn)輸市場結(jié)構(gòu)來看，還存在著明顯的不平衡問題。2023年，我國鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占全社會(huì)貨運(yùn)總周轉(zhuǎn)量的比重（剔除遠(yuǎn)洋運(yùn)輸）只有20%左右，遠(yuǎn)低于美國40%左右的水平。鐵路大運(yùn)量、低成本、全網(wǎng)絡(luò)、安全可靠、低碳環(huán)保優(yōu)勢發(fā)揮不充分的問題較為突出，在降低全社會(huì)物流成本中的作用遠(yuǎn)未有效發(fā)揮，是我國物流發(fā)展不平衡不充分問題的集中表現(xiàn)之一。

二、鐵路貨運(yùn)與物流現(xiàn)存短板弱項(xiàng)的原因分析

造成上述問題的直接原因主要是鐵路貨運(yùn)與物流服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和服務(wù)水平不足，特別是鐵路班列在穩(wěn)定性、時(shí)效性、便捷性等方面與客戶需求存在較大差距，環(huán)節(jié)多、效率低，影響了鐵路運(yùn)輸作用發(fā)揮。究其深層次原因，則主要有以下幾點(diǎn)。

一是鐵路貨運(yùn)市場化改革尚未系統(tǒng)到位、物流化發(fā)展方向不夠明確堅(jiān)定。運(yùn)輸價(jià)格靈活性不足，物流價(jià)格制度缺失，現(xiàn)行的“人勞財(cái)計(jì)”制度與現(xiàn)代企業(yè)制度不相適應(yīng)，企業(yè)內(nèi)部活力難以激發(fā)。

二是普速鐵路發(fā)展相對(duì)緩慢。截至2024年9月，我國鐵路營業(yè)里程已經(jīng)突破16萬公里，但可開展貨運(yùn)和物流服務(wù)的普速鐵路營業(yè)里程才只有11.4萬公里，不及美國鐵路營業(yè)里程的一半，更只有我國公路里程的2%，導(dǎo)致鐵路運(yùn)能區(qū)域性季節(jié)性緊張的情況依然存在。另外，高鐵也一直面臨著快運(yùn)物流基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)缺位、配置缺失、專業(yè)裝備不足的突出問題。這些都制約了鐵路物流供給能力。

三是鐵路貨運(yùn)場站受現(xiàn)有政策和實(shí)際制約，且大部分設(shè)施落后設(shè)備陳舊而難以開展物流服務(wù)經(jīng)營活動(dòng)等，與現(xiàn)代化物流基礎(chǔ)設(shè)施差距較大，既影響了內(nèi)部作業(yè)效率，也影響了對(duì)外服務(wù)質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)物流節(jié)點(diǎn)功效。

四是鐵路運(yùn)輸與物流產(chǎn)品不夠清晰、譜系不夠明快。受長期運(yùn)能緊張思想影響，多年來鐵路運(yùn)輸與調(diào)度均采用內(nèi)部生產(chǎn)型的組織方式，多以能力利用最大化為目標(biāo)，而不是以滿足市場客戶需求為目標(biāo)，導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸調(diào)度與貨運(yùn)物流銜接不夠順暢，“結(jié)合部”問題突出，不適應(yīng)市場經(jīng)營要求。

總之，鐵路貨運(yùn)改革整體進(jìn)展與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物流市場需求相比很不相稱。

三、《行動(dòng)方案》對(duì)鐵路貨運(yùn)改革提出系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性要求

《行動(dòng)方案》圍繞黨的二十屆三中全會(huì)報(bào)告中對(duì)鐵路改革提出的總體要求，堅(jiān)持有效降低全社會(huì)物流成本的目標(biāo)導(dǎo)向和鐵路現(xiàn)存短板弱項(xiàng)的問題導(dǎo)向，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展新趨勢、實(shí)踐發(fā)展新要求、實(shí)體經(jīng)濟(jì)和市場客戶新期待，針對(duì)鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域改革作出了明確部署。

一是突出整體性改革，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)觀念、頂層設(shè)計(jì)?！缎袆?dòng)方案》于“推進(jìn)鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域改革”中首先提出要“制定實(shí)施鐵路貨運(yùn)市場改革方案”，明確了“促進(jìn)鐵路貨運(yùn)向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型”的方向性要求。這為鐵路系統(tǒng)轉(zhuǎn)變觀念、制定并實(shí)施具體舉措給出了鮮明的戰(zhàn)略指引和行動(dòng)依據(jù)，解決了困擾鐵路多年的貨運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略定位問題；也為我國物流行業(yè)的結(jié)構(gòu)性重塑提供了活力，具有中國式現(xiàn)代化特點(diǎn)的物流體系建設(shè)愿景值得期待。《行動(dòng)方案》繼而從鐵路物流場站經(jīng)營、運(yùn)輸與調(diào)度生產(chǎn)組織方式變革、物流產(chǎn)品創(chuàng)新、運(yùn)價(jià)與清算機(jī)制、物流價(jià)格體系、專用線建設(shè)與使用、接軌與過軌運(yùn)輸、綜合配套改革等方面進(jìn)行了整體部署。提出的改革深度廣度前所未有，舉措的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性十分突出，回應(yīng)了市場反響強(qiáng)烈的問題，具有極強(qiáng)的指導(dǎo)性。

二是推進(jìn)基礎(chǔ)性改革，強(qiáng)調(diào)設(shè)施暢通、補(bǔ)強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)一段時(shí)期以來普鐵高鐵的建設(shè)發(fā)展關(guān)系和鐵路運(yùn)能尚有不足問題，《行動(dòng)方案》提出了“實(shí)施鐵路貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)工程，統(tǒng)籌規(guī)劃、適當(dāng)加強(qiáng)普速鐵路建設(shè)，提高重載鐵路比重，提升重點(diǎn)貨運(yùn)通道能力，補(bǔ)強(qiáng)鐵路貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)”“探索用好高鐵快運(yùn)功能”。針對(duì)鐵路專用線建設(shè)與運(yùn)營問題，《行動(dòng)方案》提出“降低鐵路專用線規(guī)劃建設(shè)和使用費(fèi)用，推進(jìn)鐵路專用線共用?！薄巴晟莆锪鳂屑~鐵路專用線等配套設(shè)施及集疏運(yùn)體系”“分層制定專用線建設(shè)目錄和推進(jìn)方案”，并將原來推動(dòng)鐵路專用線“進(jìn)港口”進(jìn)一步完善為“進(jìn)碼頭”。針對(duì)鐵路貨運(yùn)場站經(jīng)營開發(fā)問題，《行動(dòng)方案》突破現(xiàn)有政策制約，明確了“支持鐵路貨運(yùn)場站依法依規(guī)有序開展物流服務(wù)經(jīng)營活動(dòng)”“推進(jìn)鐵路物流場站設(shè)施用地分層立體開發(fā)，完善相關(guān)配套管理制度”。這三個(gè)領(lǐng)域的新改革舉措，對(duì)于支撐鐵路其他重點(diǎn)領(lǐng)域改革、推動(dòng)各種運(yùn)輸方式融合銜接、實(shí)現(xiàn)物流干支倉配一體運(yùn)行、促進(jìn)鐵路內(nèi)外的合資合作提供了堅(jiān)實(shí)的能力基礎(chǔ)保障。

三是兼顧生產(chǎn)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)變革、產(chǎn)品創(chuàng)新。推進(jìn)鐵路貨運(yùn)市場化改革實(shí)現(xiàn)有效降低全社會(huì)物流成本，運(yùn)輸物流產(chǎn)品服務(wù)是核心手段，運(yùn)輸與調(diào)度生產(chǎn)組織方式是關(guān)鍵保障。從對(duì)接需求側(cè)來看，核心在于提供滿足市場需求的服務(wù)產(chǎn)品，《行動(dòng)方案》提出“創(chuàng)新系列物流產(chǎn)品，大力發(fā)展高效穩(wěn)定、市場化的直達(dá)貨運(yùn)班列，探索用好高鐵快運(yùn)功能”“發(fā)展集裝箱公鐵、鐵水聯(lián)運(yùn)”“創(chuàng)新打造穩(wěn)定運(yùn)行、品牌化的多式聯(lián)運(yùn)產(chǎn)品”“增加國家物流樞紐間鐵路聯(lián)運(yùn)班列開行數(shù)量”。從變革供給側(cè)來看，關(guān)鍵在于如何兌現(xiàn)鐵路的對(duì)外物流服務(wù)承諾。面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，《行動(dòng)方案》強(qiáng)調(diào)了“改革鐵路運(yùn)輸與調(diào)度生產(chǎn)組織方式，加強(qiáng)跨路局運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)”，并響應(yīng)物流市場客戶需求，明確提出了“提高班列穩(wěn)定性”的要求。這對(duì)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)和物流服務(wù)實(shí)行一體化組織、全過程管控、跨路局協(xié)調(diào)指明了改革方向。更為重要的是，上述領(lǐng)域改革的實(shí)施，提高鐵路對(duì)接市場、滿足客戶的服務(wù)能力，通過鐵路穩(wěn)定的班列開行及其與物流場站的倉配協(xié)同運(yùn)作，可以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈順暢穩(wěn)定和韌性安全，有效降低客戶倉儲(chǔ)成本、庫存成本和資金成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效降低全社會(huì)物流的結(jié)構(gòu)性成本，從而走出“降本主要靠降價(jià)”的困境與誤區(qū)。

四是完善配套性改革，強(qiáng)調(diào)機(jī)制健全、激發(fā)活力。在原有鐵路運(yùn)價(jià)改革的基礎(chǔ)上，《行動(dòng)方案》從更高層級(jí)提出了“完善鐵路貨運(yùn)價(jià)格靈活調(diào)整機(jī)制、鐵路運(yùn)輸進(jìn)款清算機(jī)制”的改革要求，并進(jìn)一步提出“建立鐵路物流服務(wù)價(jià)格體系”，填補(bǔ)了有關(guān)領(lǐng)域的工作空白，為深化鐵路貨運(yùn)市場化改革和現(xiàn)代物流體系建設(shè)完善了價(jià)格依據(jù)。從注重改革系統(tǒng)性要求出發(fā)，《行動(dòng)方案》提出了“推進(jìn)鐵路物流轉(zhuǎn)型綜合配套改革”，著眼于“人勞財(cái)計(jì)”等體制機(jī)制配套保障，對(duì)于完善鐵路治理體系和提高鐵路治理能力現(xiàn)代化水平具有重要作用，從而保障鐵路重點(diǎn)領(lǐng)域改革具有較強(qiáng)的可操作性。

《行動(dòng)方案》結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際與趨勢，注重把握現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)律，注重各項(xiàng)舉措?yún)f(xié)調(diào)配套，增強(qiáng)對(duì)策措施的取向一致性，突出了鐵路改革與有效降低全社會(huì)物流成本的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，有利于各項(xiàng)舉措落地落實(shí)落細(xì)?？梢灶A(yù)計(jì)，《行動(dòng)方案》的實(shí)施，必將推動(dòng)我國鐵路從傳統(tǒng)貨運(yùn)模式向現(xiàn)代物流模式的歷史性變革，有效發(fā)揮鐵路在直接降本、間接降本、潛在降本等方面的結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性效能，進(jìn)而推動(dòng)我國現(xiàn)代物流體系的系統(tǒng)性再造，有效助力中國式現(xiàn)代化建設(shè)。（張曉東 北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院物流工程系主任、教授、博導(dǎo)）