2016年4月26日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委等十部委共署的《推進“互聯(lián)網＋政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕23號)，明確提出以實現(xiàn)政務服務事項的“一號申請、一窗受理、一網通辦”為主要任務，在80個城市進行試點，逐步向全國推廣。
該文指出，近年來各地區(qū)各部門積極探索創(chuàng)新，不斷改進政務服務，在簡化群眾辦事環(huán)節(jié)、提升政府行政效能、暢通政務服務渠道等方面取得了顯著成效。然而，困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”現(xiàn)象仍然大量存在，給群眾辦事創(chuàng)業(yè)帶來諸多不便。從電子政務的角度分析，其重要原因在于信息共享和業(yè)務整合的困難，更根本的原因在于缺乏開放性。要真正實現(xiàn)“互聯(lián)網＋政務服務”的落地，需要進一步思考互聯(lián)網的本質特性，從“政府即平臺”的理念出發(fā)，構建一個政府、市場、社會都能互動、參與、協(xié)同的開放性服務體系。
一、當前政務服務存在的深層次障礙
“證明我媽是我媽”是當前中國政務服務存在不足之處的一個剪影，導致這一問題的重要原因是政務服務的數(shù)據(jù)分散在各處，申請人、審批部門、評審機構、中介機構等都只掌握相關環(huán)節(jié)中的部分內容，不同主體之間存在較為嚴重的信息不對稱問題，交易成本很高。(參見：艾琳、王剛著《重塑面向公眾的政務服務》，社會科學文獻出版社，2015年2月)另外，由于不同業(yè)務系統(tǒng)之間相互封閉，形成不同的信息孤島，數(shù)據(jù)不能共享，格式缺乏統(tǒng)一，信息無法復用，造成政府多頭審批，群眾重復提交辦事材料、往返跑腿，對政務服務的質量缺乏滿意度。
“互聯(lián)網＋政務服務”不是實體政務服務中心的簡單上網，而是要以互聯(lián)網的思維對政府服務進行全新的業(yè)務整合與流程創(chuàng)新，構造一體化、全過程、無縫隙的政務服務體系。長期以來，電子政務系統(tǒng)主要的設計思路是滿足政府當前業(yè)務的需要，服務于現(xiàn)有業(yè)務流程的電子化。由于對最終用戶的需求缺乏傾聽和尊重，“以市民為中心”的設計理念只是停留在紙上。相比之下，互聯(lián)網企業(yè)所奉行的是“讓用戶尖叫”的切實做法，這需要深度理解用戶需求并敏銳捕捉其變化，一切從用戶出發(fā)設計產品和服務，注重細節(jié)并追求創(chuàng)新，只有把用戶體驗做到極致，才能真正贏得用戶的認可。
開放性的缺乏是當前政務服務存在的更深層次問題。相比互聯(lián)網的開放性，電子政務長期處在封閉的發(fā)展體系中，其原因包括“一把手”模式不適應互聯(lián)網時代的創(chuàng)新規(guī)則，以部門為中心的建設模式造成眾多“孤島”，業(yè)務導向的設計思路阻斷了大眾參與的渠道，過于強調安全性造成許多人為壁壘，單一的工程建設模式壓縮了商業(yè)模式創(chuàng)新的空間。(參見：童騰飛、黃波、謝耘撰《以開放激發(fā)電子政務創(chuàng)新活力》，載于《電子政務》2016年第5期)在這種方式下，政務服務成為政府部門的“獨角戲”，公眾只是作為服務的被動接受者，而無法成為公共服務的參與者和共同創(chuàng)新者，許多來自于市場和企業(yè)的外部創(chuàng)新被拒之門外。互聯(lián)網的大發(fā)展驗證了“開放”的巨大價值，帶來了思想觀念、技術體系和產業(yè)生態(tài)的創(chuàng)新大爆炸。政府部門也應借鑒這一理念內核，讓公民、創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、非政府組織都成為創(chuàng)新主體，從而更好地實現(xiàn)公共服務的有效供給。
二、“政府即平臺”理論的核心觀點
Tim O’Reilly是目前公認的“政府即平臺(Government as a Platform)”這一概念的創(chuàng)始人，他在2010年出版的一部著作《開放政府：合作、透明與參與》中專門論述了“政府即平臺”的核心思想。
政府從本質上來說是一種合作的機制。公眾通過制定法律、支付稅收來建立政府，用來管理一些公眾個體難以解決的公共事務，以代表公眾利益。然而，現(xiàn)實的情況卻是，公眾的合作和參與往往習慣性地被忽視了。按照Donald Kettl的說法，當前的政府就像是一臺售貨機(Vending Machine Government)。公眾支付稅收給政府，然后獲得政府提供的服務。當公眾沒有得到所期望的服務時，其參與的方式也僅僅限于通過搖晃和拍打售貨機來發(fā)泄不滿，而這絲毫也不能改變現(xiàn)狀。政府服務的傳統(tǒng)方式就像售貨機的界面，我們只能被動地選擇界面上已有的服務，不僅選擇有限，而且成本高昂，因此很難滿足公眾的需求。
如果回顧一下計算機和互聯(lián)網的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，這個領域每一個偉大的變革都得益于一種開放式的創(chuàng)新。比如個人電腦，還有萬維網都是一種開放平臺，這種架構使得無論是大公司還是小企業(yè)都能參與進來，提供產品和服務，從而構造了一種創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)。蘋果的iPhone可以成為以平臺為基礎的公共服務模式的又一成功案例。當其他手機采用封閉的方式開發(fā)系統(tǒng)，每種手機由幾個精心挑選的供應商開發(fā)了數(shù)量有限的一些應用時，蘋果則創(chuàng)建了一個平臺，把應用商店對外開放，任何人都可以在平臺上開發(fā)應用，為所有蘋果手機用戶提供服務。這帶來了爆炸式的創(chuàng)新，在iPhone手機上市不到一年半的時間里，就已經產生了超過10萬個APP應用，相當于平均每個星期有3000多個應用面市。
因此，政務服務應充分借鑒互聯(lián)網的思維，思考如何將政府從一個售貨機的界面轉變成開放性的平臺，鼓勵內部和外部的力量都能參與進來，進行合作，實現(xiàn)創(chuàng)新。這就是政府的平臺化思維(Platform Thinking)，或者稱“平臺化治理”(Platform Governance)。值得重視的是，“政府即平臺”這一思想可以延伸到IT領域以外，包括治安問題、消防服務以及垃圾清理等公共服務，事實上它可以應用到政府職能的方方面面。(參見：Tim O’Reilly撰《Government as a Platform》，載于《innovations》2010年第6期)
在全世界范圍內，目前已有多個國家在開展“政府即平臺”的應用。例如，美國政府2009年5月開通Data.gov，推動了政府開放數(shù)據(jù)在全球的發(fā)展。2015年，英國政府數(shù)字服務小組(Government Digital Service，GDS)確定“政府即平臺”計劃，即公共部門機構應該使用通用的技術系統(tǒng)，增強中央和地方之間的互動，各個機構則更多地聚焦交付服務。澳大利亞政府也成立了與英國GDS相似的數(shù)字變革辦公室(Digital Transformation Office，DTO)，并啟動了MyGov與GovCMS兩個大型平臺項目，在所有公共部門進行共享。
三、打造基于大數(shù)據(jù)的政務服務開放平臺
我國電子政務的發(fā)展已經取得了較大的進步，但是與電子商務的輝煌成就相比，電子政務顯得相對沉寂，缺乏創(chuàng)新的活力。政務服務如果不能與互聯(lián)網深度融合，電子政務就只能停留在低應用水平、低開放程度的政府部門信息化。要實施政府即平臺的理念，實現(xiàn)“互聯(lián)網＋政務服務”的目標，關鍵要解決三個核心問題：
第一，推進政務服務的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌與信息共享。這是建立平臺的基礎工作。首先，需要統(tǒng)籌整合建設政務服務數(shù)據(jù)共享交換體系，統(tǒng)一管理政務信息資源目錄，實現(xiàn)與人口、法人、空間地理、電子證照、社會信用等基礎信息庫和業(yè)務信息庫的聯(lián)通，逐步推進各級共享交換平臺對接，支撐政務信息資源跨部門、跨層級、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享。其次，需要依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，以公民身份號碼作為唯一標識，構建電子證照庫，實現(xiàn)涉及政務服務事項的證件數(shù)據(jù)、相關證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認共享。在民眾辦事過程中，通過公民身份證號碼，直接查詢所需的電子證照和相關信息，作為辦事的依據(jù)，避免重復提交，實現(xiàn)以“一號”為標識，為居民“記錄一生，管理一生，服務一生”的目標。
第二，以大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政務服務模式。政府與公民、企業(yè)進行互動，在提供服務的過程中將沉淀海量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)與社會經濟、公民生活密切相關，具有數(shù)量龐大、涉及面廣、動態(tài)精準、可用性強的特點，是一宗寶貴的資源。政府部門一方面應該運用大數(shù)據(jù)技術，開展跨領域、跨渠道的綜合分析，了解政務服務需求，不斷優(yōu)化資源配置，豐富服務內容，做好個性化精準推送服務，變被動服務為主動服務，有效提升政務服務質量和效率；另一方面應將這些數(shù)據(jù)對外開放，實現(xiàn)社會化應用，促進服務模式和服務形態(tài)的創(chuàng)新，這將極大推動區(qū)域競爭力和治理水平的提高。
第三，以平臺化思維構建惠民、利民、便民的開放服務體系。政務服務的開放平臺一旦形成，它所能覆蓋的范圍就不再僅僅只是以行政審批為核心的政務服務，而將擴大到整個社會公共事業(yè)的服務，甚至電子商務的個性化服務。對政務服務、公共服務大數(shù)據(jù)的挖掘蘊藏著巨大的商機，將那些原本封閉的數(shù)據(jù)資源進行激活，向市場主體開放，將創(chuàng)造新的經濟增長點和發(fā)展紅利。
政府作為平臺，將政府、社會與公眾通過互聯(lián)網形態(tài)，點對點、面對面地連接起來，這是基于互聯(lián)網的電子政務新模式。在這種模式中，政府的角色不再是售貨機，而是平臺的搭建者。政府的主要職責是制定規(guī)則和提供基礎服務，而在其他領域退居后臺，吸引盡可能多的創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、市民參與到公共服務的供給。這將激發(fā)創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、NGO和市民的熱情，共同創(chuàng)造一個具有持續(xù)創(chuàng)新活力的產業(yè)生態(tài)體系，形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的巨大合力，實現(xiàn)電子政務的創(chuàng)新變革。
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